2015年以来，根据国务院深化“放管服”改革、优化营商环境的要求，我国的生产许可证制度一直在改革当中。经过多次调整，生产许可管理的产品目录从2005年的400多类缩减到10类。其中，有部分涉及健康、安全、环保等方面的重要产品，由生产许可管理转为强制性产品认证管理。据统计共有7类：国质检监〔2017〕317号文规定的“电热毯”“助力车（电动自行车）”“摩托车乘员头盔”，国市监质监〔2018〕190号文规定的“防爆电气”“燃气器具”“标定容积500L以上大冰箱”，国市监质监〔2019〕188号文规定的“刹车片”。
　　目前，“生产许可转强制性认证”是分几个步骤来实施的，首先，由国务院发布调整许可证目录的决定，市场监管总局贯彻执行；然后，总局制定并发布某类产品从“生产许可转强制性认证”的公告，明确转换相关工作和监管要求，并设定转换过渡期；最后，过渡期截止，该类产品的强制性认证强制执行。实践中，这种制度转换给执法带来了一些新问题，主要表现在三个方面。

取消、继续实施还是转认证

　　制度转换工作首先是国务院发布决定，然后市场监管总局根据决定制定并发布具体公告，两者发布之间的延迟和细化规定的区别往往会导致企业、公众产生误解。例如，2018年9月23日国务院发布了《关于进一步压减工业产品生产许可证管理目录和简化审批程序的决定》（国发〔2018〕33号），明确写道“国务院决定，进一步压减工业产品生产许可证管理目录（以下简称目录），取消14类工业产品生产许可证管理”，同时规定“对取消工业产品生产许可证管理的产品，要切实加强事中事后监管，涉及公众健康和安全、环境保护等产品可转为强制性认证”，但并未明确列举哪几类。该公告以国务院名义发布，经媒体转载宣传，有相当一部分人认为这14类产品已正式取消生产许可，今后生产、销售无须资质。但是，市场监管总局于同年10月29日发布了《关于贯彻落实〈国务院关于进一步压减工业产品生产许可证管理目录和简化审批程序的决定〉有关事项的通知》（国市监质监〔2018〕190号文），将已取消生产许可的14类产品中“防爆电气”“燃气器具”“标定容积500L以上大冰箱”转为强制性产品认证管理，而且规定这3类产品“在实施强制性产品认证管理前，继续实施生产许可证管理”，直至2019年7月5日才出台这三类产品转强制性认证的公告，规定对其强制性产品认证的强制执行日期是2020年10月1日。
　　上述规定出台后，部分生产、销售企业认为，国务院发布的《决定》都说了14类全部取消生产许可，而且没规定哪些转为强制性认证，市场监管总局有何权利规定这三类先“继续实施生产许可证管理”，而后再转为强制性认证呢？这实际上是对生产许可目录调整和发布权的误解，根据《工业产品生产许可证管理条例》第三条第四款“国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门适时对目录进行评价、调整和逐步缩减，报国务院批准后向社会公布”，可以看出生产许可目录的调整（含缩减）、发布的权限属于市场监管总局。之前国务院发布的《决定》只是定方向，然后由市场监管总局对生产许可目录进行调整和发布（且公告发布前已报国务院批准），所以目录中产品是否取消或转为强制性认证，从何时正式实施，最终应以市场监管总局的公告为准。当然，如果今后调整许可证目录的决定都能像2017年《国务院关于调整工业产品生产许可证管理目录和试行简化审批程序的决定》（国发〔2017〕34号）一样列明哪些产品将转为强制性认证，并加上“正式实施强制性认证前、仍保持许可证管理”的表述就更好了，可以有效避免误解。

过渡期内无资质产品的查处
　　仍以上述三类产品为例，市场监管总局2019年7月9日出台的《关于防爆电气等产品由生产许可转为强制性产品认证管理实施要求的公告》指出，自2019年10月1日起，防爆电气、家用燃气器具和标定容积500L以上家用电冰箱纳入3C认证管理范围，各指定认证机构开始受理认证委托；各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团市场监管局（厅、委）停止受理相关生产许可证申请，已受理的依法终止行政许可程序。该《公告》强调：“自2020年10月1日起，以上产品未获得强制性产品认证证书和未标注强制性认证标志，不得出厂、销售、进口或在其他经营活动中使用。”该《公告》设定2019年10月1日至2020年9月30日为制度转换过渡期，并且规定“2020年10月1日前，国内企业生产的以上产品应凭有效生产许可证或3C认证出厂、销售或在其他经营活动中使用”。
　　那么，如在过渡期内发现生产、销售既未取得生产许可证又未经3C认证的防爆电气、家用燃气器具或容积500L以上家用电冰箱（例如新投产企业或原许可证过期失效等情况），对于国内生产、销售单位应当如何处理呢？
　　有一种意见认为，考虑到制度转换的特殊情形，过渡期内对这种情况不宜处罚：一是这三类产品的3C认证尚未到强制执行日期（2020年10月1日），所以不宜引用《认证认可条例》中“出厂、销售未经认证产品”条款来处罚；二是《行政处罚法》中有一条原则性规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，如果依据《工业产品生产许可证管理条例》中“无证生产”“销售无证产品”的规定来处罚，处罚后企业实际也不可能申办到生产许可证，因为公告规定2019年10月1日后停止受理办证申请，企业无法改正，这不符合行政处罚的基本原则。
　　但笔者认为这种情况一定要予以处罚，理由有二。
　　一是这三类产品是涉及健康、安全、环保等方面的重要产品，之前属生产许可管理，取消许可后又专门转为强制性认证管理。在过渡转换前，这三类重要产品的生产、销售行为一直在生产许可制度的有序管理之下，仅仅由于管理制度发生变化而让无资质生产、销售这三类重要产品的违法行为无须被处罚，这明显有悖国务院《公告》本意，也会对行业秩序带来极大负面影响。
　　二是市场监管总局在2018年10月29日发布的《贯彻国务院决定的通知》中规定：“在实施强制性产品认证管理前，继续实施生产许可证管理。在实施强制性产品认证管理后，立即停止受理生产许可证申请。”需要注意的是，“实施强制性产品认证管理”和“强制性产品认证的强制执行”是两个概念，按国务院《公告》规定，自2019年10月1日起即“实施强制性产品认证管理”（接受认证申请，停止许可申请），2020年10月1日则是强制性产品认证的强制执行日期。很明显，过渡期不再属于“继续实施生产许可证管理”的情形，所以不宜适用《工业产品生产许可证管理条例》，而应适用《认证认可条例》相关条款来处罚。类似的问题，笔者曾就电动自行车过渡期内违法行为的查处问题在国家认监委网站咨询，得到的答复是：“在过渡期内，无有效许可证且也未取得3C认证的电动自行车产品，不得出厂、销售或者在其他经营活动中使用，否则地方认证监管部门可以依法进行查处。”可见，相关部门对处罚此类行为的态度是支持适用《认证认可条例》处罚的。

过渡期届满，之前的库存产品能否继续销售

　　要解决这个问题，需要区分几种情形来分析。
　　第一种，之前库存产品既无生产许可证也未取得3C认证，本身在过渡期内都是不能销售的，过渡期届满后自然还是不能销售的，否则将依据《认证认可条例》来处罚。
　　第二种，之前库存产品在过渡期届满前已经取得3C认证，当然可以继续销售。
　　第三种，之前的库存产品是许可证有效期内生产、但尚未取得3C认证的，这种情形在过渡期内可以销售，一般情况在过渡期届满后也可以继续销售。例如，“防爆电气、家用燃气器具和标定容积500L以上家用电冰箱”的过渡期公告（2019年第34号）中就明确规定，“对于在生产许可证有效期间生产的产品，2020年10月1日后可继续使用原包装（符合生产许可证要求）出厂销售”，即厂家、商家都可以继续销售符合条件的库存。
　　第四种，由于对进口产品并无生产许可证要求，进口产品属于“新纳入强制性产品认证实施范围”、过渡期届满前已经进口并流入市场的产品，一般情况下可以继续销售。例如，“摩托车乘员头盔、电热毯”的过渡期公告（2018年第86号）就规定“自2018年8月1日起未获得3C认证的进口摩托车乘员头盔、电热毯产品，不得继续进口”，换个方式来理解就是届满前已进口并流入市场的产品可以继续销售。
　　上述四种情形中都强调了“一般情况下”，也就是认可存在特例。比如，电动自行车也是从生产许可转为强制性认证的，强制执行日期为2019年4月15日，但即使是2019年4月15日前持有效许可证生产的且已进入流通领域的电动自行车，在2019年4月15日之后继续销售仍然是违法的。这是因为，跟着强制性认证的强制执行期一并生效的，还有电动自行车的新版国家标准GB17761-2018，新、旧两版GB17761标准的具体要求差异较大，而2019年4月15日之前生产的产品绝大多数执行旧国标，自然不符合新国标的要求。需要注意的是，此国家标准为强制性标准，根据《标准化法》“不符合强制性标准的产品、服务，不得生产、销售、进口或者提供”的规定，继续销售上述旧国标电动自行车产品是违法行为。

□广东省东莞市市场监管局 孔 迪